ПОРЯДОК СТВОРЕННЯ ТА РЕЄСТРАЦІЇ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ В УКРАЇНІ
Особливості порядку створення та реєстрації політичної партії в Україні, поточні правові колізії.
І. Нормативно-правове регулювання створення та реєстрації політичних партій
Питання створення та реєстрації політичних партій врегульовано групою нормативно-правових актів та рішеннями Конституційного Суду України, серед яких варто виділити:
- Закон України «Про політичні партії в Україні»;
ІІ. Особливості створення політичних партій
Поняття політичної партії надано законодавцем в статті 2 Закону України «Про політичні партії в Україні», відповідно до якої політична партія – це зареєстроване згідно з законом добровільне об'єднання громадян – прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.
Згідно зі статтею 3 Закону України «Про політичні партії в Україні» політичні партії мають проводити свою діяльність відповідно до Конституції України, цього Закону, а також інших законів України та згідно із партійним статутом, прийнятим у визначеному цим Законом порядку.
Політичні партії в Україні створюються і діють тільки із всеукраїнським статусом.
Загальний порядок створення політичної партії визначається статтею 10 Закону України «Про політичні партії в Україні».
Так, за змістом частини 1 вказаної статті, рішення про створення політичної партії приймається на її установчому з’їзді (конференції, зборах). Це рішення має бути підтримано підписами не менше 10 тисяч громадян України, які відповідно до Конституції України мають право голосу на виборах, зібраними не менш як у двох третинах районів не менш як двох третин областей України, міст Києва і Севастополя та не менш як у двох третинах районів Автономної Республіки Крим.
При цьому, варто враховувати, що Рішенням Конституційного Суду України від 12 червня 2007 року № 2-рп/2007 у справі № 1-2/2007 за конституційним поданням 70 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини першої статті 10, пункту 3 частини другої, частин п'ятої, шостої статті 11, статті 15, частини першої статті 17, статті 24, пункту 3 розділу VI «Заключні положення» Закону України «Про політичні партії в Україні» (справа про утворення політичних партій в Україні) було вирішено визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення Закону України «Про політичні партії в Україні» частини першої статті 10, а саме словосполучення «та не менш як у двох третинах районів» перед словами «Автономної Республіки Крим».
Так, Конституційний Суд України відзначив, що виокремлення Автономної Республіки Крим у частині першій статті 10 Закону із загального числа суб'єктів зазначеної системи устрою порушує конституційний принцип рівності всіх громадян України залежно від місця їх проживання. Це положення означає, що жодна політична партія не може бути зареєстрована, якщо не отримає підписів громадян на свою підтримку не менш як у двох третинах районів Автономної Республіки Крим. Тому, Конституційний Суд України визнав його таким, що не відповідає Конституції України.
З цих же підстав було визнано неконституційними і положення частини шостої статті 11 Закону, згідно з якими утворення та реєстрація обласних, міських, районних партійних організацій в Автономній Республіці Крим є обов'язковими.
Така позиція відповідає Рішенню Конституційного Суду України від 3 березня 1998 року № 2-рп/98 (справа про об'єднання громадян в Автономній Республіці Крим), у якому наголошується, що до відання Автономної Республіки Крим не віднесено нормативне регулювання питань утворення і діяльності політичних партій, а також зазначається, що утворення політичних партій із загальнокримським статусом для жителів лише Автономної Республіки Крим не узгоджується з принципами, встановленими частинами першою, другою статті 24 Конституції України, відповідно до яких громадяни України мають рівні конституційні права і свободи та не може бути привілеїв чи обмежень прав і свобод громадян, зокрема залежно від місця їх проживання.
! Таким чином, при створенні політичної партії необхідно забезпечити збір підписів не менше 10 тисяч громадян України, які відповідно до Конституції України мають право голосу на виборах, зібраними не менш як у двох третинах районів не менш як двох третин областей України, міст Києва, Севастополя і Автономної Республіки Крим.
Слід відзначити, що нерідко вказана вимога навіть з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 12 червня 2007 року № 2-рп/2007 у справі № 1-2/2007 тлумачиться неоднозначно.
Зокрема, з одного боку вважається, що в контексті вказаного рішення збирати підписи в АР Крим не потрібно взагалі, з іншого боку, оскільки в переліку, наведеному в статті 10, АР Крим та місто Севастополь виділені окремо, стверджується, що все ж такі підписи необхідно збирати.
Вказане призвело до неоднозначної практики реєстрації політичних партій.
Звісно, постає слушне питання, як станом на сьогодні здійснити збір підписів в місті Севастополь, Автономній Республіці Крим та інших тимчасово окупованих територіях?
Так, як відомо, у березні 2014 року Російською Федерацією були окуповані території Автономної Республіки Крим, у зв'язку з чим 15 квітня 2014 р. Верховною Радою України з метою забезпечення додержання прав і свобод людини і громадянина, захисту інтересів держави, державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій в умовах окупації військами Російської Федерації території Автономної Республіки Крим, яка є невід’ємною частиною України, - було прийнято Закон України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України».
Згідно зі ст. 3 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» для цілей цього Закону тимчасово окупованою територією визначається, зокрема, сухопутна територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, внутрішні води України цих територій.
Крім того, в квітні 2014 року розпочалась збройна агресія Російської Федерації на сході України, внаслідок чого виник збройний конфлікт на частині території Донецької і Луганської областей України між організованими та керованими з РФ незаконними збройними формуваннями Донецької і Луганської «народних республік», визнаних Україною терористичними організаціями, за підтримки регулярних військових частин РФ, та українськими правоохоронцями із залученням Збройних сил України.
Відповідно до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13.04.2014, Антитерористичним центром при Службі Безпеки України, видано Наказ від 07.10.2014 № 33/6/а «Про визначення районів проведення антитерористичної операції та термінів її проведення», районом проведення антитерористичної операції з 07.04.2014 визначено Донецьку та Луганську області.
Слід відзначити, що в контексті питання про створення політичної партії, якщо території Донецької та Луганської областей можна оминути й це не вплине на загальний показник в 2/3 областей України, то відносно необхідності збору підписів в місті Севастополь та АР Крим вказівка Закону є прямою.
Враховуючи численні звернення громадян щодо неможливості реєстрації політичних партій через неподання підписів громадян України, зібраних на підтримку партії в Автономній Республіці Крим та м. Севастополі Уповноважений Верховної Ради України з прав людини Валерія Лутковська внесла подання Прем’єр-міністру України.
В ході провадження Уповноваженого, відкритого з метою вирішення вказаного питання, було з’ясовано, що відповідно до позиції Міністерства юстиції України, особливості збору підписів громадян України на підтримку рішення про створення політичної партії на тимчасово окупованій території не передбачені, а наказ Міністерства юстиції України № 1661/5 від 7.09.2015 «Про заходи щодо надання адміністративних послуг у сфері реєстрації (легалізації, прийняття про утворення) об’єднань громадян, інших громадських формувань, статутів та друкованих засобів масової інформації» не вирішує вказану проблему, оскільки збір підписів громадян на тимчасово окупованій території АР Крим та м. Севастополя на підтримку створення політичної партії цим наказом не унормований.
В зв’язку з цим виникла необхідність розробки й прийняття Закону, який би спростив механізм збору підписів громадян та взагалі дозволив би його реалізовувати зважаючи на сьогоднішні реалії.
21.04.2016 у Верховній Раді України під № 4498 було зареєстровано проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про політичні партії в Україні» (щодо призупинення дії окремих положень)».
Законопроектом пропонується призупинити положення Закону України «Про політичні партії в Україні» в частині збору підписів на тимчасово окупованих територіях до моменту повернення тимчасово окупованої території під загальну юрисдикцію України, або з дня прийняття Верховною Радою України рішення про визнання цього Закону таким, що втратив чинність.
Станом на 01.06.2016 щодо вказаного законопроекту отримано Висновок щодо відповідності проекту вимогам антикорупційного законодавства.
Отже, залишається очікувати прийняття Верховною Радою Україною відповідних змін задля врегулювання процедури створення політичних партій.
Окрім збору підписів, для створення політичної партії за змістом статті 10 Закону України «Про політичні партії в Україні», також, необхідно на установчому з’їзді (конференції, зборах) політичної партії затвердити статут і програму політичної партії, обрати її керівні та контрольно-ревізійні органи.
Вимоги до програми та статуту партії визначені в статтях 7, 8 Закону України «Про політичні партії в Україні».
Політична партія створюється групою громадян України у складі не менш як 100 осіб.
Рішення про створення політичної партії приймається на установчому з’їзді (конференції, зборах) політичної партії, що оформлюється протоколом, який підписують головуючий та секретар.
Протокол установчого з’їзду (конференції, зборів) про створення політичної партії має містити такі відомості:
1) дата та місце проведення установчого з’їзду (конференції, зборів);
2) рішення про обрання головуючого та секретаря;
3) рішення про створення політичної партії із зазначенням мети діяльності;
4) рішення про визначення найменування та, за наявності, скороченого найменування політичної партії;
5) рішення про затвердження статуту і програми політичної партії;
6) рішення про обрання керівника, визначення кількісного та персонального складу керівних та контрольно-ревізійних органів політичної партії відповідно до затвердженого статуту;
7) прийняття рішення про організацію збору підписів громадян України на підтримку рішення про створення політичної партії;
8) рішення про визначення особи (осіб), яка має право представляти політичну партію для здійснення реєстраційних дій.
Невід’ємною частиною протоколу є реєстр осіб, які брали участь в установчому з’їзді (конференції, зборах) політичної партії.
У реєстрі зазначаються дані щодо учасників установчого з’їзду (конференції, зборів) політичної партії: прізвище, ім’я та по батькові особи, дані її паспорта, реєстраційний номер облікової картки платника податків або серія та номер паспорта (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовилися від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків, повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку в паспорті про право здійснювати платежі за серією та номером паспорта). Дані про особу засвідчуються її особистим підписом.
Обласні, міські, районні організації, первинні осередки політичної партії або інші структурні утворення, передбачені статутом партії, утворюються в порядку, визначеному статутом партії.
Рішення про утворення обласної, міської, районної організації, первинного осередку політичної партії та іншого структурного утворення, передбаченого статутом партії, приймається на установчих зборах (конференції) обласної, міської, районної організації, первинного осередку політичної партії або іншого структурного утворення, передбаченого статутом партії, оформляється протоколом, який підписують головуючий та секретар.
Протокол установчих зборів (конференції) про утворення обласної, міської, районної організації, первинного осередку політичної партії або іншого структурного утворення, передбаченого статутом партії, має містити такі відомості:
1) дата та місце проведення установчих зборів, конференції;
2) рішення про обрання головуючого та секретаря;
3) рішення про утворення обласної, міської, районної організації, первинного осередку політичної партії або іншого структурного утворення, передбаченого статутом партії;
4) рішення про визначення найменування обласної, міської, районної організації, первинного осередку політичної партії або іншого структурного утворення, передбаченого статутом партії;
5) рішення про обрання керівника, визначення кількісного та персонального складу керівних та контрольно-ревізійних органів обласної, міської, районної організації, первинного осередку політичної партії або іншого структурного утворення, передбаченого статутом партії;
6) рішення про визначення особи (осіб), яка має право представляти обласну, міську, районну організацію, первинний осередок політичної партії або іншого структурного утворення, передбаченого статутом партії, для здійснення реєстраційних дій.
Невід’ємною частиною протоколу є реєстр осіб, які брали участь в установчих зборах (конференції) обласної, міської, районної організації, первинного осередку політичної партії або іншого структурного утворення, передбаченого статутом партії.
У реєстрі зазначаються дані щодо учасників установчих зборів (конференції) обласної, міської, районної організації, первинного осередку політичної партії або іншого структурного утворення, передбаченого статутом партії: прізвище, ім’я та по батькові особи, дані її паспорта, реєстраційний номер облікової картки платника податків або серія та номер паспорта (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовилися від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків, повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку в паспорті про право здійснювати платежі за серією та номером паспорта). Дані про особу засвідчуються її особистим підписом.
Діяльність політичної партії може здійснюватися лише після її реєстрації. Не допускається діяльність незареєстрованих політичних партій.
ІІІ. Особливості реєстрації політичних партій
Відповідно до статті 11 Закону України «Про політичні партії в Україні» визначено, що реєстрація політичних партій, їхніх обласних, міських і районних організацій, первинних осередків або інших структурних утворень, передбачених статутом партії, здійснюється в порядку, визначеному Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань», після перевірки поданих матеріалів.
Згідно з положеннями статей 1 та 5 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» суб’єктом державної реєстрації політичних партій та їхньої символіки є Міністерство юстиції України.
За змістом статті 17 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» для державної реєстрації політичної партії суб’єкту державної реєстрації необхідно подати наступні документи:
1) заяву про державну реєстрацію створення юридичної особи – політичної партії;
2) заяву про включення до Реєстру неприбуткових установ та організацій за формами, затвердженими відповідно до законодавства (за бажанням заявника);
3) протокол установчих зборів (конференції) політичної партії;
4) відомості про керівні органи;
5) статут політичної партії;
6) реєстр громадян, які брали участь в установчих зборах (конференції);
7) програму політичної партії;
8) список підписів громадян України за формою, встановленою Міністерством юстиції України;
9) документ про сплату адміністративного збору – у випадках, передбачених статтею 36 цього Закону.
Відповідно до статті 26 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» розгляд документів, поданих для державної реєстрації та проведення інших реєстраційних дій, здійснюється у такі строки:
- щодо політичної партії, творчої спілки, місцевого осередку творчої спілки - не пізніше 30 робочих днів з дати подання документів для державної реєстрації;
- щодо структурного утворення політичної партії - не пізніше 10 робочих днів з дати подання документів для державної реєстрації;
- щодо первинного осередку політичної партії - протягом одного робочого дня з дати подання документів для державної реєстрації.
За державну реєстрацію політичної партії відповідно до статті 36 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» необхідно сплатити адміністративний збір у розмірі 140 мінімальних заробітних плат – станом на червень 2016 року це 203000, 00 грн.
За державну реєстрацію структурних утворень політичної партії, громадського об’єднання, професійної спілки, їх організацій або об’єднання, благодійної організації, постійно діючого третейського суду та символіки молодіжних і дитячих громадських об’єднань адміністративний збір не справляється. Також не справляється адміністративний збір за державну реєстрацію змін до відомостей про професійні спілки, їх організації або об’єднання.
З моменту реєстрації політичної партії у визначеному законом порядку вона набуває статусу юридичної особи.
Після реєстрації політичної партії необхідно утворити та зареєструвати структурні утворення (обласні, міські і районні організації або інші структурні утворення), передбачених статутом партії.
Так, відповідно до статті 11 Закону України «Про політичні партії в Україні»політична партія протягом шести місяців з дня реєстрації має забезпечити утворення та реєстрацію в порядку, встановленому цим Законом, своїх обласних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим.
При цьому, варто враховувати, що Рішенням Конституційного Суду України від 12 червня 2007 року № 2-рп/2007 у справі № 1-2/2007 було вирішено визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення Закону України «Про політичні партії в Україні» частини шостої статті 11 щодо забезпечення утворення та реєстрації політичною партією своїх обласних, міських, районних організацій, крім «у більшості областей», і обов'язкового утворення та реєстрації цих організацій в Автономній Республіці Крим.
У свою чергу, рішенням Конституційного Суду України від 16 жовтня 2007 року № 9-рп/2007 у справі № 1-3/2007 за конституційним поданням Міністерства юстиції України про офіційне тлумачення положень частини шостої статті 11 Закону України «Про політичні партії в Україні» (справа про утворення та реєстрацію партійних організацій) було визначено, що положення частини шостої статті 11 Закону України «Про політичні партії в Україні», якими передбачається, що політична партія протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію своїх обласних, міських організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим, треба розуміти як обов'язок кожної політичної партії забезпечити утворення та реєстрацію своїх обласних і прирівняних до них партійних організацій не менш як у чотирнадцяти адміністративно-територіальних одиницях Україниз перелічених у частині другій статті 133 Конституції України.
Відповідно до змісту статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні» у разі невиконання політичною партією вказаної вимоги, орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва.
Згідно з статтею 11 Закону України «Про політичні партії в Україні» про утворення обласних, міських, районних організацій або інших структурних утворень політичної партії, передбачених статутом партії, повідомляється суб’єкт державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань у 10-денний строк з дня їх утворення.
Реєстрація обласних, міських, районних організацій або інших структурних утворень політичної партії, передбачених статутом політичної партії, здійснюється з набуттям статусу юридичної особи, якщо наявність такого статусу передбачена статутом партії, або без статусу юридичної особи.
Реєстрація первинного осередку політичної партії здійснюється без надання статусу юридичної особи шляхом повідомлення про утворення первинного осередку.
Реєстрація обласних, міських і районних організацій або інших структурних утворень, передбачених статутом партії, а також легалізація первинних осередків політичної партії здійснюються лише після реєстрації політичної партії.
Відповідно до статті 21 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань»для державної реєстрації структурних утворень політичної партії, що не мають статусу юридичної особи заявником мають бути подані наступні документи:
1) заява про державну реєстрацію структурного утворення політичної партії, що не має статусу юридичної особи;
2) копія статуту політичної партії;
3) примірник оригіналу (нотаріально засвідчена копія) рішення про створення структурного утворення політичної партії, невід’ємною частиною якого є реєстр учасників, що містить відомості про прізвище, ім’я, по батькові, дату народження, громадянство;
4) документ, що підтверджує створення структурного утворення політичної партії, відповідно до статуту політичної партії, на підставі якого воно діє.
Державна реєстрація первинного осередку політичної партії здійснюється без надання статусу юридичної особи шляхом повідомлення про утворення первинного осередку.
IV. Обмеження щодо утворення і діяльності політичних партій та підстави анулювання їх реєстрації
Статтею 5 Закону України «Про політичні партії в Україні»визначено, що утворення і діяльність політичних партій забороняється, якщо їх програмні цілі або дії спрямовані на:
1) ліквідацію незалежності України;
2) зміну конституційного ладу насильницьким шляхом;
3) порушення суверенітету і територіальної цілісності України;
4) підрив безпеки держави;
5) незаконне захоплення державної влади;
6) пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової чи релігійної ворожнечі;
7) посягання на права і свободи людини;
8) посягання на здоров'я населення;
9) пропаганду комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів та їх символіки.
Політичні партії не можуть мати воєнізованих формувань.
Діяльність політичної партії може бути заборонена лише за рішенням суду.
Відповідно до статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні» у разі невиконання політичною партією вимоги частини сьомої статті 11 цього Закону, виявлення протягом трьох років з дня реєстрації політичної партії недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію документах, невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва. Інші підстави для анулювання реєстраційного свідоцтва не допускаються.
Рішення суду про анулювання реєстрації політичної партії тягне за собою припинення діяльності політичної партії, розпуск її керівних органів, обласних, міських, районних організацій і первинних осередків та інших статутних утворень, передбачених статутом партії, припинення членства в політичній партії, а також прийняття центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об’єднань громадян, інших громадських формувань, та його територіальними органами рішень про припинення політичної партії та її структурних утворень відповідно.
У разі якщо в рішенні суду про анулювання реєстрації політичної партії не призначена комісія з припинення (ліквідаційна комісія) політичної партії, її структурних утворень, які мають статус юридичної особи, в рішенні про припинення політичної партії, її структурних утворень визначається як голова комісії з припинення (ліквідаційної комісії) політичної партії, її структурних утворень керівник органу управління або особа, яка згідно з відомостями, внесеними до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, має право вчиняти юридичні дії від імені юридичної особи без довіреності, якщо інше не встановлено рішенням суду.